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刚刚闭幕的党的十七届三中全会将粮食安全列为今后农村改革发展的主要议题之一，在改革开放30周年之际再次凸显了粮食安全对于我国经济社会全局发展的战略意义。 新中国成立以来，粮食安全一再受到国际社会的广泛质疑，粮食生产与消费也一度遇到较大的困难。改革开放以后，以农村家庭联产承包责任制为标志的一系列经济改革极大地调动了农民生产积极性，大大提高了粮食生产能力，确保了我国的口粮安全。但是，随着我国工业化、城镇化的快速推进，国际生物能源加快发展和粮食成为少数国家的政治武器等新变化，我国的粮食安全日益成为一个动态变化的命题，面临日益复杂多变的国际国内因素的影响，这需要我们坚定不移地通过深化改革来确保未来的粮食安全。 以家庭联产承包责任制为标志的中国农村改革，极大地释放了农民的生产积极性，严重短缺的粮食生产由此迈入了快速提升的历史转折阶段，我国粮食安全的任务由"温饱"转向小康 建国以后至改革开放前的较长时期内，我国实行大包干的"人民公社"体制，这种集体生产的平均主义形式严重束缚了生产力，导致农民生产积极性不高，时有民谣形容曰："出工一条龙，做事一窝疯，出工不出力，总是一个工，"粮食安全一度陷入困境。 困则思变。1978年12月，安徽省凤阳县梨园公社小岗生产队的农民第一个吃"螃蟹"，实行"分田到户、包产到户"。"交足国家的、留够集体的，剩下都是自己的"，家庭联产承包责任制这一中国农民的伟大创举，极大地调动了亿万农民的生产积极性。有民谣为证："改革开放真是好，干部不叫自觉搞，有病有灾不告饶，争先恐后怕输了。"农业生产的巨大潜力因此得以释放。1982-1986年，中央连续5年每年制定一个"一号文件"，把以家庭联产承包为主的责任制推向全国。 "联产承包制"的土地政策克服了平均主义，其实质是农民重新获得了曾经被集体化的土地，部分地取得了生产和分配的自主权。这一改革不仅在短时间内解决了中国人的温饱问题，而且迎来了农业增长的"黄金时期"，使农业增产，农民增收，农村发展，农村的落后状态迅速为之改观。我国从此走出了粮食和农副产品缺乏的困境。到1984年，全国农村甚至到处出现卖粮难现象，与今天强调粮食安全形成了极大的反差。 此后，中央又出台了一系列促进农民增产增收的改革措施，对农民实行直接补贴、良种补贴、购买大型农机具补贴、农业保险保费补贴和奖励粮食生产大县等。这些政策的实施，有力地促进了农民增产增收。全面废止农业税则开启了新的农业时代。改革开放30年，我国粮食生产总体保持了持续增长趋势，总产从1978年的3.05亿吨增加到2007年的5.02亿吨，年均增长1.74%。 随着粮食"增产难增收"现象的出现，粮食流通领域的改革被推向前台。1982年，中央把粮食统购统销纳入改革议程；1985年，中央决定对粮食和棉花取消统购，改为合同订购，实行市场调节；1993年以后，开始探索粮食流通领域市场化取向的改革；1998年，粮食流通领域实行"四分开一完善"，即实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老财政挂账分开，完善粮食价格机制；2004年全面放开粮食购销和价格，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。通过改革粮食流通体制，推动了市场在资源配置中发挥基础性作用，促进了粮食和农产品的流通；使农民从农业生产和种粮中获得的收入明显增加，一定程度上改变了粮食"增产不增收"的怪现象。 近年来，党中央、国务院高度重视粮食安全，继续加大财政支农惠农力度。2003-2007年，中央财政"三农"投入达1.6万亿元，年均增长17.8％；每年减轻农民负担1335亿元；2008年"四补贴"达到1028亿元，比上年翻一番；对主要粮食品种实行最低收购价政策，并逐步提高最低收购价。由于相对价格回升激励，加上政府财政扶持政策鼓励，2004-2007年4年粮食产量快速增长，增幅达16.4%。今年我国粮食产量有望达到历史最好水平，首次实现连续5年增产。 与历史上粮食紧缺匮乏危及国民基本食物安全不同，如今，已经度过了人口增长最高峰的中国，单纯因人口增长带来的粮食需求压力明显减弱，粮食安全基本内涵已发生实质转变，粮食安全的任务更多地转向为全国人民提供小康保障。 改革开放以来，我国的粮食安全日益成为一个动态变化的命题，口粮安全问题之后是工业化、城市化加速所带来的工业用粮、能源耗粮增长过快，耕地减少，种粮比较效益差、成本上升过快导致的粮食种植和产量减少，以及国际生物能源产业发展抬高粮价，国际粮食贸易禁运等新的粮食安全问题 在国家实施一系列改革措施、加大财政支农惠农带来粮食连年增产的背后，我们更要看到隐伏着影响粮食安全的新的不安全因素。 我国正在由传统农业社会向现代化国家转型，工业化与城市化是绕不过的两道坎。而工业化、城市化加速所带来的直接后果则是工业用粮、能源耗粮增长过快，耕地遭蚕食。尽管中央三令五申要实行最严格的土地保护政策，但仍阻挡不住"世界工厂"的扩张。据统计，1996-2007年，我国耕地减少1.25亿亩，最近5年减少近1亿亩。连江南一些号称"鱼米之乡"的地方也不得不外购粮食。而据测算，城市化程度每提高一个百分点，粮食消费总量大体增加1000万吨。根据发展规划，我国的城市化水平要从2006年的43.9％提升到2020年的58％，提高14个百分点，至少要有1.4亿吨粮食作为基础，相当于目前我国粮食生产总量的1/4强。另外，随着人们消费结构的变化和食品加工业的发展，工业用粮将继续增加，预计年递增2.2％，占粮食总消费的8％左右。 一方面，耕地在工业化和城市化的夹击中锐减；另一方面，由于种粮成本上升过快、比较效益差，导致农民自发调整种植结构，粮食种植面积在趋势性减少，一些地方甚至重现耕地抛荒现象。凤阳县小岗村在近年农村种植结构调整中，该村1800亩耕地中超过1/3进行了经营权流转，全部种植葡萄和双孢菇。据村民预计，因为减粮增收，短期内该村将有一半的粮田转向非粮生产。种粮收益与成本"两个增速"间的剪刀差对粮食生产的制约作用不容低估。国家粮食局提供的调查报告显示，今年部分地区的小麦市场收购价虽然较上年增涨10.45%，但是生产成本投入亩均增幅却高达28.06%，从而导致小麦亩均效益较上年猛降近一半。 粮食安全还应该看到以下几个方面的问题：一是近几年虽然国家对农业基础设施的投资增长很多，但农民自身的投资、投劳在减少；二是农民虽增收很快，但城乡收入差距仍在进一步拉大，2007年城乡居民收入比扩大到3.33：1，绝对差距达到9646元，是改革开放以来差距最大的一年；三是粮食主产区的农民收入并没有明显改善，甚至出现倒退。 更令人忧虑的是，由于农业投资大、收益见效慢，我国金融行业对农村市场望而却步，甚至连农业银行、农村信用社也在一步步的改革中收缩农村战线，部分农村地区甚至出现了"金融空白"现象。农村金融"失血"严重，直接影响农户进行农田水利基础设施建设，大多数农村缺乏灌溉设施，农业靠天吃饭的局面没有得到根本性改观，增大了农民的种粮成本和风险。 与此同时，国际资本却在悄然渗透到我国粮食流通、加工领域。目前我国最大的93家大豆压榨（炼油）厂中，60%都已经被外资控制。跨国粮商一旦掌握大量粮源，掌握了我们的粮食加工流通关键环节，他们就能够掌控粮价，打破目前稳定的国内粮价局面。而粮价一旦被抬高，他们一方面可以从自己掌握的粮源中获利，同时还可与期货市场相配合，获取更大利益。 从全球范围来看，粮食在很多国家作为一种战略商品，已被明确禁止出口。中国粮食安全依赖国际市场的风险大大增加。近来，价值被低估的粮食正成为国际资本逐利的投资品，与国际热钱在粮市兴风作浪相对应，一些西方国家正在将粮食变成他们手里的重要政治武器，并肆意操纵国际粮价。这给我国粮价稳定带来冲击和挑战。我国的粮食生产和消费均占世界总量的1/4左右，粮食自给率下降1个百分点，就需进口500万吨。大量进口粮食风险大、代价大，特别是遇到特殊时期，容易受制于人而影响我国战略部署。 未来美国将主导生物能源产业大发展，这一新问题的出现，将使全球进入"粮食安全"的高代价时代。中国一旦卷入这场生物能源的竞争，粮食安全将不可避免地受到严重影响。 确保粮食安全必须深化改革，进一步解放和发展生产力，发展中国特色的现代农业，促进粮食生产、流通和加工的健康发展；创新体制机制，提高粮农和各级地方政府的种粮积极性，提高粮食综合生产能力和抵御市场风险的能力，为我国粮食安全提供根本保障 应对上述威胁我国粮食安全的新变化，需要深化改革，进一步解放和发展生产力，发展中国特色的现代农业，进一步推进粮食生产、流通和加工领域的发展，创新体制机制，提高农民和各级地方政府的种粮积极性，提高粮食综合生产能力和抵御市场风险的能力，建立确保粮食安全的长效机制。 以"分散经营"为核心的家庭联产承包体制经历多年发展，对粮食生产、农村发展的推动力明显减弱，已经进入了发展的瓶颈期：一是小规模农业生产无法解决效率和效益问题，不能适应规模化和产业化经营；二是农民拥有的土地仍是有限使用权，农民与承包的土地之间缺乏长期稳定的利益关系，名义上归集体所有的土地常常被地方政府卖给开发商牟利，耕地和农民的利益难以保障。 因此，需要通过新一轮的改革，在坚持土地公有制的前提下，进一步明晰土地财产权，完善土地征用制度，延长土地经营权年限，进一步解放和发展生产力，通过发展中国特色的现代农业，提高粮食综合生产能力。同时，允许农民土地经营权以多种形式有偿流转，为农业规模化经营创造条件。 就流通和加工领域而言，一是完善包括粮食收购市场、零售市场、批发市场和粮食期货市场在内的粮食市场体系。其中，粮食期货市场对于引导农民种粮、指导农民卖粮、促进农民增收，帮助粮企开展套期保值、规避价格风险，以及应对全球化风险意义重大。二是鼓励社会资金参与粮食流通领域的竞争，促成海、陆、铁路和公路形成联运，解决我国粮食供需格局需要大范围调动粮食的现实矛盾。三是必须加快我国农村金融改革，发展小额信贷，为农村金融"输血"，发展国内粮食加工业。外资进入我国粮食加工业，背后的真正问题是民族加工业缺少金融支持。四是发展农业专业合作组织，增强农民的组织化程度和集体谈判能力，提高粮农抵御市场风险的能力。 粮食购销价格改革要进一步深化。尽管最近几年粮价涨幅比较大，农民种粮的比较收益有所提高，但与国际粮价相比，中国粮食市场的"价格洼地"现象还是很明显的。低粮价虽然有助于保证国内物价稳定，减缓通胀压力，但是相对的价格"洼地"一是难以提高粮农生产积极性，二是容易为国际资本所觊觎。因此，要适当提高粮价，加大对种粮农户的直接补贴。 要科学制定粮食安全评价体系。要打破粮食生产与地方GDP不协调这个怪圈，必须调动地方政府的种粮积极性。应根据全国的产业布局制定考核办法，粮食主产区的考核以粮食生产为主，而非过分强调GDP。只有这样，地方政府才能沉下心来发展农业、抓粮食生产，从而形成良性循环，确保粮食安全。 除此之外，还要在其他一系列制约农业发展和农民种粮积极性的制度安排上进行有效改革，在统一城乡户籍、建立平等的就业制度、自由迁移、公共品的使用以及民主参与等方面，逐步取消对农民的一些歧视性限制，给农民以平等的发展权利。只有在发展权上解放农民，提高农民的组织化程度和集体谈判能力，才是巩固农业基础地位、保证粮食安全和解决三农问题的关键所在。 总之，中国的粮食安全因改革得到保障，在改革和发展中面临新的挑战和难题。只有始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事，才能在不断发展中创新改革，探索出粮食安全的新方略，确保我国粮食安全。 |
