土地为什么要三权分置？

《 农民日报 》（ 2017年08月23日   03 版）

   柯炳生

   几百年前，一位外国经济学家说：土地是财富之母……
   几十年前，一位中国诗人说：为什么我的眼里常含泪水？因为我对这土地爱得深沉……
   两个人说的都是土地的重要性，一个是从经济上，一个是从情感上。而对于靠土地谋生的农民来说，土地就是命根子。
   从90年前的“打土豪，分田地”，到70年前的土地改革，到40年前的农村改革，核心都是土地。这说明，土地不仅仅是农民的命根子，更是整个国家发展与稳定的基础。
   土地问题的核心是制度安排，是所有制问题。有关土地制度的文章汗牛充栋，讨论和争论的核心，是私有制和公有制哪个更好。在理论和学术上，可以不断争论下去，但是，对于决策者来说，无法等待，只能选择。这种选择，也是一个试错的过程。这种选择，也没有标准答案，不同的国情等具体情况下，最佳选择不同。对理论理解得越透彻，对实践了解得越深入，得出的结论就越科学，选择就越可行。
   对于我国农村土地政策，我自己的认识，有一个发展和变化的过程。开始时是一种想法，然后有过摇摆，最后坚定了一种观点：三权分置的土地制度安排，是最适于我国情况的选择。
   这要从农村土地的功能说起。农村土地的功能很多，有上述诗人表达出来的情感功能，有环境生态功能等等，而最为基本的功能，是上述经济学家所说的功能，即生产资料功能。在美国、巴西这样的大规模农业生产国家中，尤其如此。而在农业小规模经营的国家中，尤其是在我国，在城乡制度差别仍然存在的情况下，土地还有另外一项基本功能：社会保障。
   这种社会保障功能，事关重大。我国有2亿多农民工，他们在城市中打工，却没有真正融入城市社会，尤其是在社会保障方面。因此，当遭遇失业时，他们只能返回农村，而农村的那块承包地，就是他们最后的生存保障，一种托底性质的社会保障。
   近年来，我国农业现代化进程很快，扩大土地经营规模，成为必需。这时，土地的生产资料功能和社会保障功能，就出现了冲突：生产资料功能要求流转，而社会保障功能则要求稳定。如何协调处理好这两种功能，就需要进行制度创新。土地的三权分置，提供了一种很好的解决方案，即把土地产权关系划分为所有权、承包权、经营权；所有权归集体，承包权归农户，经营权归具体的使用者。实际上，就是把原来的承包经营权，明确拆分为承包权和经营权。
   集体所有权。我认为，有两方面重大意义。一是体现社会主义公有制性质，这是社会制度要求；二是更好地进行用途管制，保护土地，不让土地被滥用或转为非农地。在我国，如果实行私有制，则农村土地用途管制会很难，会出大问题。就像很多城市小区中的私搭乱建，一旦失控，法不责众，后果就不可收拾。另外，公共设施建设用地的征用，也将变得更为困难。
   农户承包权。这是农村集体组织成员权益的体现，为农户提供托底性的社会保障。农户承包权，应该永久不变。只要农户没有纳入城市社会保障体系，就不能被以任何方式剥夺承包权。否则，就会出现土地兼并，出现拉美国家的城市贫民窟和社会动荡问题。有人主张可用承包权做信贷抵押，这是直接破坏土地的社会保障功能，无异于杀鸡取卵。放开了这一点，就等于放开了土地兼并，为城市贫民窟提供人口。解决农民贷款难问题，有别的更好的办法。
   经营权。这是承包权的价值体现。获得承包权的农户，具有初始经营权。行使这项经营权，可以自己种地，获得经营收入；也可以转让出去，获得地租收入，同时保留承包权，即保留收回经营权的权利。打个比方，就像城里人的产权房，既可以自己住，也可以出租给别人住；出租之后，也是保留着收回来自己住的权利。把经营权与承包权拆分开来，更有利于打消农户转出经营权的疑虑，更有利于那些真心想做大做强农业的人，取得更多的经营土地，推动农业现代化。美国和欧盟的大农场，大都也是租地经营的。
   我觉得，从本质属性看，经营权可以称为“农业经营权”。因为，无论谁持有经营权，无论是承包农户自己，还是转给其他人或者企业，都是只有从事农业生产的权利，而不是别的。不少投资者眼睛盯着这项经营权，看到的不仅仅是庄稼、蔬菜和果树，还有各种各样的房子……如果明确命名为“农业经营权”，可直接断了投资者的非分之想，便于更严格地管理土地使用，更好地保护农业用地。
   简言之，实行农村土地集体所有权、农户承包权、农业经营权三权分置，可以更好地协调、保护和促进公共利益、农户利益和农业产业发展。